李金早：務(wù)實(shí)推進(jìn)全域旅游
來源：國家旅游局 2016-09-27
2016年9月，國家旅游局局長李金早在第二屆全國全域旅游推進(jìn)會(huì)上發(fā)表《務(wù)實(shí)推進(jìn)全域旅游》的主題講話。李金早表示，全域旅游要瞄準(zhǔn)“九大轉(zhuǎn)變”，致力“十大突破”，避免“八個(gè)誤區(qū)”。
從景點(diǎn)旅游模式向全域旅游模式轉(zhuǎn)變，是發(fā)展理念的創(chuàng)新，這一創(chuàng)新以習(xí)近平總書記提出的五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，是發(fā)展模式的變革、發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變、發(fā)展格局的擴(kuò)大、發(fā)展品質(zhì)的升華。這不僅是說旅游要由點(diǎn)到面，由小到大，更大的格局是旅游要跟各行各業(yè)進(jìn)行融合，旅游要從部門的推動(dòng)走向黨委政府統(tǒng)籌。同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)發(fā)展品質(zhì)的升華，提升我們旅游發(fā)展品質(zhì)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)品質(zhì)。
全域旅游的內(nèi)容很豐富，如何準(zhǔn)確把握？簡單來講，就是要瞄準(zhǔn)“九大轉(zhuǎn)變”，致力“十大突破”，避免“八個(gè)誤區(qū)”。
一、瞄準(zhǔn)“九大轉(zhuǎn)變”，這是目標(biāo)
一是從單一景點(diǎn)景區(qū)建設(shè)和管理到綜合目的地統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變。破除景點(diǎn)景區(qū)內(nèi)外的體制壁壘和管理圍墻，實(shí)行多規(guī)合一，實(shí)行公共服務(wù)一體化，旅游監(jiān)管全覆蓋，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品營銷與目的地推廣的有效結(jié)合。旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)從景點(diǎn)景區(qū)拓展到全域。例如，要把在景點(diǎn)景區(qū)和城市開展的旅游廁所革命，拓展為景點(diǎn)景區(qū)內(nèi)外、城鄉(xiāng)一體推進(jìn)的全面廁所革命。
二是從門票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。實(shí)行分類改革。實(shí)現(xiàn)門票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。對(duì)門票經(jīng)濟(jì)要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析，實(shí)事求是地處理。公益性的或以公益性為主的景區(qū)，要免費(fèi)或者低價(jià)。完全市場開放的景區(qū)，當(dāng)然還是要設(shè)置門票，還要有門票收入，否則，市場就無法啟動(dòng)和運(yùn)行。但我們要注意遏制景點(diǎn)景區(qū)門票價(jià)格上漲過快勢(shì)頭，打擊亂漲價(jià)和價(jià)格欺詐行為，從旅游過度依賴門票收入的階段走出來。要致力開發(fā)旅游產(chǎn)品，降低門票收入在旅游總收入中的比重。
三是要從導(dǎo)游必須由旅行社委派的封閉式管理體制向?qū)в我婪ㄗ杂捎行蛄鲃?dòng)的開放式管理轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)的法制化和市場化。我們召開了全國導(dǎo)游改革試點(diǎn)座談會(huì)，一些地方的試點(diǎn)已經(jīng)啟動(dòng)。
四是要從粗放低效旅游向精細(xì)高效旅游轉(zhuǎn)變。加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給，引導(dǎo)旅游需求，實(shí)現(xiàn)旅游供求的積極平衡。在很大程度上，全域旅游是旅游業(yè)貫徹落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的一個(gè)重要抓手。為什么一到節(jié)假日我們的景區(qū)人滿為患，還是供給不足，是供給結(jié)構(gòu)有問題，所以我們必須進(jìn)行改革。
五是要從封閉的旅游自循環(huán)向開放的“旅游+”融合發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。加大旅游與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)、金融、文化、體育、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的融合力度，形成綜合新產(chǎn)能。
六是從旅游企業(yè)單打獨(dú)享到社會(huì)共建共享轉(zhuǎn)變。充分調(diào)動(dòng)各方發(fā)展旅游的積極性，以旅游為導(dǎo)向整合資源，強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任，推動(dòng)建立旅游發(fā)展共建共享機(jī)制。旅游企業(yè)要幫助景區(qū)周邊群眾開展旅游扶貧，扶貧任務(wù)完成了的，要帶動(dòng)周邊群眾開展旅游致富。
七是從景點(diǎn)景區(qū)圍墻內(nèi)的“民團(tuán)式”治安管理、社會(huì)管理向全域旅游依法治理轉(zhuǎn)變。景區(qū)景點(diǎn)“民團(tuán)式”管理模式是法治含量最低的一種治理模式，各景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，自由裁量權(quán)過大，同時(shí)法制約束力也低，因而難以適應(yīng)全域旅游的新要求。我們必須過渡到適應(yīng)全域旅游的綜合法制治理機(jī)制。
八是要從部門行為向黨政統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變。形成各部門聯(lián)動(dòng)的發(fā)展機(jī)制，形成綜合產(chǎn)業(yè)綜合抓的局面。
九是要從景點(diǎn)景區(qū)接待國際游客和狹隘的國際合作向全域接待國際游客、全方位、多層次國際交流合作轉(zhuǎn)變。
“九大轉(zhuǎn)變”最終是要實(shí)現(xiàn)從小旅游到大旅游的轉(zhuǎn)變，從低效率旅游到高效率旅游的轉(zhuǎn)變，由低品質(zhì)旅游到高品質(zhì)旅游的轉(zhuǎn)變。
二、致力于“十大突破”，這是重點(diǎn)，也是路徑
第一，在綜合管理體制改革上要有突破。具體而言就是要建立綜合管理體制，設(shè)立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局（1+3），以及與交通等相關(guān)聯(lián)的聯(lián)合治理機(jī)制（1+3+X），這是景點(diǎn)旅游模式向全域旅游轉(zhuǎn)變的第一大突破。如果這一突破沒有，就談不上全域旅游。我們每到一個(gè)地方調(diào)研，都與當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)同志和主管同志就此交換意見，達(dá)成了廣泛共識(shí)。好比三十多年前的撤地設(shè)市改革。廣東率先把地區(qū)行署改為市。當(dāng)時(shí)中西部很多地方的同志不太理解，覺得級(jí)別還是一樣，無非是脫了草鞋換皮鞋。但十多年乃至于二十多年過去后，大家看到廣東發(fā)展起來了，這才醒過來：原來是廣東各地的管理體制、治理機(jī)制發(fā)生了變革。從地區(qū)行署到市，發(fā)展目標(biāo)和指導(dǎo)思想完全不同。從過去對(duì)農(nóng)村管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)城市管理，從農(nóng)民到市民，釋放的信息就是要邁入城市化、工業(yè)化、信息化。中西部地區(qū)十多年以后才醒悟過來，這才趕緊撤地設(shè)市，脫草鞋換皮鞋。今天我們所推進(jìn)的旅游綜合體制改革，釋放的是大力推動(dòng)統(tǒng)籌治理信息，而不是部門毫無張力的治理機(jī)制。
第二，在多規(guī)合一上要有突破。要以旅游為重要引領(lǐng)，實(shí)行多規(guī)合一。在這里，我想說明的是，我們不要講過頭話，許多同志講旅游牽頭，這不合適。既然是多規(guī)合一，那么每一個(gè)規(guī)劃都很重要，比如環(huán)保、土地、建設(shè)，還有衛(wèi)生等等，不存在排他性、唯一性。我們要主動(dòng)會(huì)同發(fā)改、國土、環(huán)保、建設(shè)、衛(wèi)生等部門，以旅游為重要引領(lǐng)之一，與其他重要引領(lǐng)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，這是全域旅游發(fā)展的需要，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。景點(diǎn)旅游模式?jīng)]有全面的要求，然而在全域旅游的情況下，水利不再僅僅是具備防洪、排澇、灌溉等功能，還應(yīng)兼有旅游的功能；交通，不僅要考慮物流，還要考慮景區(qū)的通達(dá)性和公路、鐵路沿線的景觀性、觀賞性。新農(nóng)村建設(shè)，在景點(diǎn)旅游的情況下是不考慮民居建得怎么樣的。可是全域旅游下，我們的民居，老百姓的房子，本身就是旅游要素之一。這就要對(duì)民居的規(guī)劃建設(shè)提出要求，同時(shí)不光是規(guī)劃制定階段，規(guī)劃實(shí)施也要以旅游為重要引領(lǐng)之一。
第三，在以廁所革命為代表的公共服務(wù)供給側(cè)改革方面要有突破。在全域旅游下，不僅僅是景點(diǎn)景區(qū)的廁所要革命，而是全域所有的廁所都要革命。還有公共服務(wù)設(shè)施，如游客集散中心，游客緊急救助設(shè)施等等。廁所革命這件事大家不要小看，去年4月，習(xí)總書記專門作了大段重要批示。現(xiàn)在各省都動(dòng)起來了。我國的廁所革命越來越具有國際影響。我最近剛從丹麥出訪回來，當(dāng)?shù)匾晃蝗A僑導(dǎo)游反映，前些年帶一批丹麥的小孩子到中國旅游，這些孩子最痛苦不堪的就是上廁所，因?yàn)樗麄儚男〉酱缶蜎]有上過蹲廁，而我們景區(qū)的廁所沒有坐便器，導(dǎo)游只好到街上去幫孩子們買老人用的鏤空坐凳給孩子們用。本來是想讓丹麥小孩看看中國日新月異的變化，結(jié)果不來還好一點(diǎn)，一來還沒辦法跟人家解釋。說再多的中國好、中國美，一下子就蒼白無力了，一上廁所就露陷了。這些還只是在景點(diǎn)景區(qū)內(nèi)發(fā)生的事，可見在全域旅游的情況下，廁所革命更加迫切。
第四，在“旅游+”上要有突破。旅游要與其他行業(yè)、產(chǎn)業(yè)融合，而且要深度融合。旅游是無邊界的產(chǎn)業(yè)，還找不出哪一個(gè)產(chǎn)業(yè)不能夠跟旅游融合的。“旅游+”前景廣闊，通過旅游和其他產(chǎn)業(yè)相+，實(shí)現(xiàn)1+1>2，并且能催生產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。最近我們到大慶去考察，他們講“以油興市”，我說今后要加上“以游興市”。今年我們將召開工業(yè)旅游現(xiàn)場會(huì)議。有些地方的工業(yè)旅游搞得好，很有特色，值得借鑒。我曾考察國外的一家巧克力工廠旅游項(xiàng)目，它把巧克力的原料可可豆是怎么播種、后來怎么生長、怎么加工的，一整套展示出來，同時(shí)把可可豆到巧克力的生產(chǎn)線展示出來，然后再賣巧克力。不管是世界上哪一個(gè)國家的游客，填一個(gè)購物單子，就能郵寄回去。工廠本身就建成了一個(gè)景區(qū)，其旅游收入大大超過了巧克力傳統(tǒng)銷售渠道的收入。這是工業(yè)旅游促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的典型例子。這方面可以舉的例子很多，如林業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)旅游、商務(wù)旅游、研學(xué)旅游、體育健身旅游等。總之，發(fā)展全域旅游，旅游+要有突破。
第五，在旅游扶貧上要有突破。黨中央、國務(wù)院向全國人民、向全世界宣布，我們要向貧困宣戰(zhàn)，“十三五”期間，要實(shí)現(xiàn)全部貧困人口脫貧。我們旅游主動(dòng)承擔(dān)“十三五”期間全國貧困人口脫貧的17%-20%任務(wù)。實(shí)際工作中很多省市超過了這一比例。因?yàn)榍∏∝毨У牡胤剑剿３值帽容^好，過去交通不方便，留住了綠水青山，今天通過旅游使它成為金山銀山。旅游扶貧是最具有尊嚴(yán)的扶貧，讓貧困人口、貧困民眾通過自己的勞動(dòng)來改變貧困狀況。旅游扶貧還是返貧率低的扶貧方式，具有可持續(xù)發(fā)展的特征。
第六，在旅游富民上要有突破。扶貧任務(wù)解決了以后，當(dāng)然是要在旅游富民上有突破。如浙江、江蘇、廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，按照國家的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)完成了扶貧任務(wù)，鄉(xiāng)村旅游很重要的任務(wù)，就是讓農(nóng)民通過旅游致富，像浙江的杭州、湖州等都有很成功的案例。旅游扶貧也好，旅游富民也罷，這都是景點(diǎn)旅游模式下解決不了的問題，而恰恰是全域旅游發(fā)展的必然要求，也只有發(fā)展全域旅游才能有效解決。共建共享是全域旅游的重要精神。
第七，在文明旅游上要有突破。逐步減少，乃至于最終消除長期困擾我國旅游的不文明行為，是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。我們現(xiàn)在建立的游客不文明行為黑名單制度，總體效果是好的，還要不斷完善，繼續(xù)推進(jìn)。這需要大家一起重視，協(xié)同發(fā)力，省、市、縣都要?jiǎng)悠饋怼Ｗズ梦拿髀糜危枰h委政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)，需要發(fā)揮群眾優(yōu)勢(shì)。希望各地能夠出臺(tái)一些適合本地的、行之有效的好招、高招，創(chuàng)造更多經(jīng)驗(yàn)，不斷提升當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰偷奈拿髀糜嗡健?/span>
第八，在市場監(jiān)管上要有突破。要探索行之有效的旅游市場監(jiān)管路子。長期以來，這條路子沒有找到，還很迷茫。有的地方，一些導(dǎo)游變成導(dǎo)購，現(xiàn)在雖然有所收斂，但是還沒有絕跡。景點(diǎn)景區(qū)監(jiān)管方面，去年我們對(duì)5A級(jí)景區(qū)進(jìn)行了整治，對(duì)山海關(guān)5A級(jí)景區(qū)進(jìn)行摘牌。今年又摘了2家，湖南長沙的橘子洲景區(qū)和重慶的神龍峽景區(qū)。這只是個(gè)序幕，今年要求各省區(qū)市對(duì)A級(jí)景區(qū)開展自查自糾，明年國家旅游局要分批進(jìn)行檢查、督查。整治的重點(diǎn)在全國旅游工作研討班上我們已講過，希望大家高度重視。對(duì)被摘牌和警告的，明年開始還要加大問責(zé)力度。最近值得表揚(yáng)的是湖南，橘子洲5A景區(qū)被摘牌后，長沙市委很重視，立即采取了整改措施。山海關(guān)景區(qū)5A被摘牌后，河北省也很重視，進(jìn)行了問責(zé)，整改工作很有效。希望各地抓緊自查自糾。
第九，在旅游數(shù)據(jù)方面要有突破。不光在國家層面，在省市層面，也應(yīng)把旅游數(shù)據(jù)搞清楚，把家底弄明白。國家旅游局在去年10月份成立了國家旅游數(shù)據(jù)中心，現(xiàn)在河南率先在省級(jí)層面成立了旅游數(shù)據(jù)中心，還有一些省在積極籌備。毛主席說過“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。當(dāng)今世界，沒有數(shù)據(jù)也是沒有發(fā)言權(quán)的。旅游發(fā)展得再好再大，沒有數(shù)據(jù)就說不清楚。現(xiàn)在，我們的很多數(shù)據(jù)要靠國外的數(shù)據(jù)和國際組織的測(cè)算來支撐。我們要抓緊結(jié)束全國旅游數(shù)據(jù)體系缺失的歷史。各地要把數(shù)據(jù)中心建起來。
第十，在旅游外交上要有突破。從國家層面來說，我們要和其他國家進(jìn)行單邊和雙邊的合作。從地方層面來說，可以與其他國家的地方加強(qiáng)交流合作。最近四川承辦的“熊貓走世界”德國柏林啟動(dòng)儀式就很成功。三亞與莫斯科開展的旅游警察國際交流非常活躍。這次中美旅游高層對(duì)話，有相當(dāng)一部分也是我們的省區(qū)市與美國相應(yīng)州在對(duì)接。這里要強(qiáng)調(diào)的是，地方開展國際合作與交流要遵守中央外事紀(jì)律，不能一擁而上，要系統(tǒng)地去做。與傳統(tǒng)旅游大國、老牌旅游強(qiáng)國加強(qiáng)交流，對(duì)我們開拓眼界，學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、拓展市場都是很有好處的。
這里，還要澄清一個(gè)說法。有人說搞全域旅游，那是不要景點(diǎn)景區(qū)了？這是一個(gè)很奇怪的邏輯。相當(dāng)于說，我們要辦好大學(xué)，就不要小學(xué)、中學(xué)了，何等荒唐！我們發(fā)展全域旅游，從沒說過不要景點(diǎn)景區(qū)旅游。30多年來，景點(diǎn)景區(qū)和賓館飯店的建設(shè)是功不可沒的，為中國旅游業(yè)從無到有、從小到大打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，立下了汗馬功勞，凝聚著幾代人的心血。對(duì)這一成果，我們要充分尊重。現(xiàn)在探索新的模式不是否定過去，而是要在過去的基礎(chǔ)上發(fā)展，要與時(shí)俱進(jìn)。也正是有了前30多年景點(diǎn)旅游模式的積累，才使得我們今天有能力過渡到全域旅游。發(fā)展全域旅游，不僅不能放棄景點(diǎn)景區(qū)，而且要搞得更好，更科學(xué)、更成體系、更上品位。現(xiàn)在總體上說，景點(diǎn)景區(qū)不是搞多了，而是明顯的供不應(yīng)求。總之，景點(diǎn)景區(qū)一要繼續(xù)增加，二要提升品質(zhì)，突出特色，數(shù)量、品質(zhì)一起上。
三、避免“八個(gè)誤區(qū)”
全域旅游，如火如荼，方興未艾，各地?zé)崆楦邼q，我們要為此鼓舞，為此加油，這是主旋律。但是與此同時(shí)，我們也有一些憂慮。在5月份的浙江桐廬現(xiàn)場會(huì)上，我講了七點(diǎn)，后來又加了一點(diǎn)，歸總為“八點(diǎn)憂慮”。今天我在這里同樣想提一提，就是發(fā)展全域旅游要避免“八個(gè)誤區(qū)”。
第一點(diǎn)，竭澤而漁、破壞環(huán)境。不顧實(shí)際情況和資源承載力，盲目開發(fā)、過度開發(fā)、掠奪式開發(fā)行為，是要堅(jiān)決防止的。全域旅游要求更加科學(xué)合理地配置旅游資源，更加重視旅游發(fā)展與其他方面發(fā)展的有機(jī)互動(dòng)，相得益彰，更加重視綠色發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展。我們?cè)谕七M(jìn)全域旅游發(fā)展中，要始終牢記習(xí)總書記的重要論斷：“綠水青山就是金山銀山”。
第二，簡單模仿，千城一面、千村一面、千景一面。我們中國有這么多城市，但從一個(gè)城市飛到另一個(gè)城市一看好像還是在原地，因?yàn)槊總€(gè)城市長得都差不多。城市規(guī)劃建設(shè)這個(gè)教訓(xùn)是值得我們引以為鑒的。最近有位企業(yè)家講得很好，旅游投資是最長壽的投資。如長城是2000多年前的投資，到現(xiàn)在還在產(chǎn)生旅游效益，再過2000年還能繼續(xù)產(chǎn)生效益。沒有哪個(gè)工業(yè)產(chǎn)品能保持2000年之久的收益。這也說明大家對(duì)旅游投資的信心。但與此同時(shí)，我們也要提醒業(yè)界，不要饑不擇食，搞簡單復(fù)制，弄得千景一面。
第三，粗暴克隆，低劣偽造。這個(gè)問題比簡單模仿更可怕。旅游發(fā)展要突出自己的特色，深挖自己的資源優(yōu)勢(shì)，要把旅游發(fā)展緊緊和地域特色、文化特色、資源特色等諸多要素相結(jié)合，開發(fā)出真正有內(nèi)涵、有特點(diǎn)的旅游產(chǎn)品，而不是脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際粗暴地克隆、甚至低劣地偽造，弄出一批“假大空”的東西。
第四點(diǎn)，短期行為、盲目漲價(jià)。特別是我們發(fā)展鄉(xiāng)村旅游要注意，本來物美價(jià)廉是鄉(xiāng)村旅游的一個(gè)優(yōu)勢(shì)，如果盲目漲價(jià)，勢(shì)必把自己的優(yōu)勢(shì)搞丟了。要注意在引導(dǎo)上，不要把各種過度市場論的錯(cuò)誤觀念向農(nóng)民灌輸，把本來很樸素的鄉(xiāng)村旅游特點(diǎn)都搞沒了。如果還有的地方任性而為，隨意漲價(jià)，實(shí)際上是目光短淺，自毀長城。
第五點(diǎn)，不擇手段，不顧尊嚴(yán)，低俗媚客。拿一些低俗的東西作為噱頭來吸引游客，這樣的做法，旅游既不會(huì)長久，也不會(huì)得到廣大游客的認(rèn)可。
第六，運(yùn)動(dòng)式、跟風(fēng)式一哄而起和大拆大建。我們要學(xué)習(xí)桐廬的經(jīng)驗(yàn)。在桐廬現(xiàn)場考察的時(shí)候，大家可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村把衛(wèi)生等環(huán)境規(guī)整好，就已經(jīng)很好了，很樸素自然，充滿鄉(xiāng)土氣息。
第七點(diǎn)，重推介、輕基礎(chǔ)，重形式、輕內(nèi)容。很多地方在旅游推介上下了很大的力氣，可是在旅游基礎(chǔ)方面，相對(duì)來說就比較薄弱。
第八點(diǎn)，在全域旅游改革中換湯不換藥，換牌子不換體制，換機(jī)構(gòu)不換機(jī)制，換人不換理念。截止到這個(gè)月底，全國有18個(gè)省區(qū)市啟動(dòng)了旅游綜合管理體制改革，到今年年底有望突破20個(gè)省區(qū)市。但是我們希望，隨著牌子的變化，體制機(jī)制也要跟著變化,機(jī)構(gòu)和思路跟著變化。特別是要按照習(xí)總書記提出的五大發(fā)展理念，切實(shí)推進(jìn)從景點(diǎn)旅游轉(zhuǎn)向全域旅游。
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